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基于2019-nCoV疫情对国土空间规划的思考

2020年1月下旬爆发的2019-nCoV疫情牵动着全国人民的心,它的来临向社会提出了一系列的挑战,也如同一面镜子,折射出社会发展进程中的种种问题。在全民抗击、共克时艰的同时,我们需要对此次疫情处理中的不足之处进行反思,而本文将从国土空间规划的角度,基于三个层面谈谈此次疫情对今后的国土空间规划有何启示。

从土地资源规划层面

经济发展,城市的不断扩张需要占用大量土地来进行建设,而此次突如其来的2019-nCoV疫情让城市应急空间处理再一次成为城市规划者们讨论的热门话题。舟山群岛新区管委会总规划师周建军提出城市规划应具备“冗余空间”。所谓“冗余空间”,字面意思即“多余的空间”,延伸开来就是指在紧急状态下,短期内可以迅速启用,用于人员疏散、避难、隔离、物资储备以及政府指挥等作用的空间。从原理上,“冗余空间”并非需要达到容纳指定区域内所有居民的规模,它存在的关键是要能够应对公共安全事件发生之时对于人员物资的疏导问题[1],能够为政府控制突发状况提供可支配的空间余量,从而对地区进行有序的管理,以最大程度遏制事态进一步恶化的发展趋势。在城市乡村正常运作的情况下,“冗余空间”一般处于闲置状态,少数可以用作娱乐休闲场所,例如中心广场,公共绿地、城市公园等等。虽然短期内我们感受不到它们的作用,但这就像是为城市发展买的一份保险,即便一直没有使用的机会,也不能否定其对于保障经济生活有序进行的重要作用。

针对此次疫情而言,冗余的土地资源就发挥了巨大作用。众所周知,防止疾病传播的有效措施是隔离、通风,在疫情的爆发期,我们急需修建火神山、雷神山医院来隔离安置感染人群;急需分散春运期间集中的人流;急需接收、存储和分配救援物资……这一系列举措都说明在重大公共安全卫士事件发生之时,政府不仅需要有多余的土地资源安置恐慌的群众,也需要充足的土地空间来合理调配资源的流动补给。

由此可知,在未来的国土空间规划中,规划者们应本着以人为本的思想,以保护人民生命财产安全为目标,提高国土空间的“冗余”意识,不应过分开发土地资源,造成城市及乡村用地紧张,人口密度过于集中。而为了不造成资源的浪费,还应建立对应的国土“冗余空间”(Redundancy Space)管理体系,并予以有效的监督使用[1]。

从地区公共治理层面

经济社会的运行可以看作是由一系列的“流”组成,其中包括人流、物流、信息流的运动交错。随着社会的不断发展,这些“流”逐渐趋于稳定,变成在日常运作下具有一定规律的“稳流”。但经济发展是把双刃剑——更高密度的集聚、更复杂的网络、更便捷的流动扩散、更强的移动能力、更迅速的信息传播……这一切叠加在一起,使我们不得不面对一个高度不确定的复杂巨系统[2],当有公共安全事件突发之时,这种平衡会被打破,区域的“稳流”会受到冲击,其变化程度与突发事件发生的时间密切相关,时间越长,“流”的紊乱程度越高,越偏离日常运行轨迹,也就越不可控制。所以,力图在公共卫生安全事件的初发期和可控期内,对人流、物流、信息流进行有效管理,是防止事件进入不可控的爆发期的关键[1],而这就对地区公共治理提出了更高要求。此次疫情各地政府都积极开展应对措施,但其效果却不尽相同,其中上海、浙江等省防疫效果显著,这得益于其高效及时的信息接收,当机立断的控制管理。一时之间,“智慧城市”理念再一次深入人心,运用人工智能、城市大数据、数字化管理,可以明显减少人流聚集、合理分配急需物质、高效开展统计工作、公开透明疫情信息,让广大市民快速便捷地进入防疫状态[3,4]。

但任何事情都有两面性,在我们享受互联网海量信息带来的红利时,需要用更加公正严明的手段进行监督管理。此次疫情局部案例出现后,一时之间缺少权威发布,各种信息真假难辨,不少网络谣言在社交平台上出现,在有组织地快速应对之前,就形成全城恐慌,大量疑似病人涌向医院发热门诊,导致传染更加扩散。由此可知,诸如超大城市、中心枢纽城市等地区必须预先规划一套信息发布系统[5]。现如今,相对静态、各自为政、信息孤岛、单一目标的城市治理模式已经无法适应和满足城市治理现代化要求,我们需积极探索“实时动态、智能融合、信息互联”的智慧规划和智慧城市协同共治的新模式[6]。城市管理者们应正视网络传播力量,管控网络安全环境,合理利用人工智能软件,积极正向地引导全民有序开展应对措施,避免不实谣言带来的恐慌和进一步混乱。

从社会资源分配层面

经济社会的协调发展需要区域资源合理化配置。回顾往昔,2003年我们也曾经历过SARS疫情,相较于此,本次疫情的传染性却大大增强,仅一个多月感染人数就突破万人,是SARS疫情期间感染总人数的近两倍。究其原因,这与城市化进程加快,城镇化率普遍提高必然有着密不可分的联系。SARS发生17年后的今天,全国城镇化率提高20%,约2.8亿人进入城市,城乡人口分布出现反转。越来越多的人向一线、准一线城市汇集,大城市人口密度过大,甚至超出城市能够负荷的范围。这种变化为疫情防治提出了更为严峻的考验,因为密集的建成环境会使得传染病的传染风险概率大大增加,防范管理的难度也大大增加。因此,在高饱和状态下运作的城市,一旦有重大公共安全卫生事件的发生,城市的平衡就容易被打破,规律的“稳流”会变成不可预知的“乱流”,城市生活会陷入到混乱的危机之中。

除此之外,地区发展所需要的优质资源、物资储备都偏向于中心城市,而周边小城镇和乡村则相对匮乏。例如医疗资源的行政等级化配置往往导致分布不充分不均衡,城优于乡,一、二线城市优于三、四线城市,在都市圈化、城市群化、城市网络化的态势下,武汉周边黄冈重灾区的出现,已经说明由于社会资源分配不合理从而产生疫情防治的隐患短板这一问题[2]。

由此我们可以知道,城市发展规模需要得到控制,人口和资源都不宜过度集中,这样可以防止危机发生时的迅速蔓延。其次,城市发展规划要更加重视组团式、卫星城发展,要重视西部城市发展,带动社会资源区域合理化。最后,要增强政府部门之间的协调机制,增加信息互通,避免各自为战,浪费资源。

综合以上三个方面,本文简单阐述了此次疫情对未来国土空间规划的部分启迪。许多学者将重大公共安全事件的演变过程概括为:初发期、可控期和爆发期。如果错过了可控期的有效抑制,那么疫情就会进入快速发展的爆发期,从而对社会造成损失和伤害。也许在重大安全事件的危机处理中,要做到初发期的“未雨绸缪”和“防患于未然”并不是那么容易,这往往需要有超越常人的敏锐判断力,但在“可控期”内的把握和应对则是衡量一个政府、一个社会乃至一个国家管理能力的标准,是地方管理者应变能力的试金石,也是每个社会公民应该做好的答卷。

挑战无处不在,每一次危机就像一面镜子,从中我们能看到危难之下的民族大义,看到国人团结一致的勇敢坚强,也能看到发展过程中被忽视和淡忘的问题。我们永远无法达成一个没有疾病的城市,但理应拥有一个安全、健康、繁荣,并能应对各种危险、突发情况与长期挑战的韧性城市。规划师虽然没有冲在防疫的第一线,但规划建设的各种城市设施却是战“疫”中不可或缺的坚强后盾,作为地区发展的建设者,我们都应以史为鉴,吸取经验,才能更好地促进祖国长远地、健康地发展下去。


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